A separação espacial entre os mais ricos e mais pobres nas cidades brasileiras não apenas aprofunda desigualdades sociais, como também compromete a capacidade dos governos municipais de arrecadar impostos, prestar serviços públicos e fortalecer suas instituições. É o que aponta uma pesquisa de doutorado desenvolvida na Vanderbilt University, nos Estados Unidos, a partir da análise de todos os municípios brasileiros e de entrevistas e levantamentos de campo realizados em São Paulo e na Região Metropolitana do Recife.
O estudo, conduzido pelo doutorando em Ciência Política Lucas Borba, analisa a segregação socioeconômica — ou seja, o grau em que a população de baixa renda fica concentrada em determinados bairros, enquanto a população de maior renda vive em áreas separadas. Segundo a pesquisa, municípios em que essa divisão territorial é mais intensa arrecadam menos IPTU, apresentam maior informalidade, possuem burocracias menos qualificadas e investem menos na modernização da administração tributária.
Na avaliação do pesquisador, cria-se um ciclo em que a percepção de abandono por parte da população reduz a disposição para pagar impostos, enfraquecendo ainda mais a capacidade do Estado de prestar serviços públicos. “Nos municípios mais segregados do Brasil as pessoas de baixa renda passam a ter expectativas menores em relação ao governo local, porque percebem que ele responde de forma mais efetiva aos moradores de áreas de classe média e alta”, afirmou ao JOTA.
Segundo ele, essa percepção leva ao desengajamento institucional. “Esse processo de desengajamento reduz a disposição dessas pessoas para pagar impostos, cumprir regulações municipais, regras de uso do solo e outras normas locais. No limite, isso reduz a capacidade estatal dos governos municipais.”
Segregação reduz arrecadação
A pesquisa combina diferentes bases de dados nacionais sobre todos os municípios brasileiros, incluindo os Censos Demográficos de 2000 e 2010, informações da Secretaria do Tesouro Nacional, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Relação Anual de Informações Sociais (Rais) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), além de uma pesquisa de campo realizada ao longo de 14 meses.
Os resultados indicam que municípios mais segregados apresentam, de forma consistente, menor capacidade fiscal. Aumentos na segregação socioeconômica estão associados a uma redução expressiva na arrecadação per capita de IPTU e a uma queda ainda mais acentuada no esforço fiscal — isto é, no quanto o município efetivamente arrecada em relação ao que poderia arrecadar.
O mesmo padrão se estende à capacidade administrativa. Municípios mais segregados aderem menos ao Programa de Modernização da Administração Tributária (PMAT), do BNDES, e contam com uma parcela menor de servidores com ensino superior — indicador que o estudo utiliza para aferir a qualidade da burocracia local.
Na avaliação do pesquisador, o resultado é um ciclo de baixa capacidade estatal. “Com menor capacidade de arrecadação, os governos têm menos condições de prestar serviços públicos e fornecer bens públicos à população. Como consequência, tornam-se mais dependentes do governo federal para financiar essas políticas.”
Informalidade cresce
O estudo também encontrou uma associação entre segregação e informalidade. Enquanto aproximadamente 40% dos trabalhadores brasileiros atuam na economia informal, municípios mais segregados apresentam taxas ainda maiores.
Segundo a pesquisa, municípios mais segregados apresentam taxas de informalidade cerca de 9 a 13% mais altas — movimento puxado sobretudo pelo aumento na proporção de trabalhadores por conta própria e sem carteira — e registram menos empresas formais por habitante do que municípios com menores níveis de segregação socioeconômica.
Para investigar o comportamento individual, o pesquisador entrevistou mais de 1.100 proprietários de pequenos negócios formais e informais na cidade de São Paulo. A amostra utilizada nas análises estatísticas variou entre 959 e 997 entrevistados. Do total, 51% possuíam negócio formal, 49% atuavam na informalidade e 44% estavam registrados como microempreendedores individuais (MEIs).
Estado visto como distante
Além dos indicadores fiscais, a pesquisa procurou medir como moradores de bairros mais pobres percebem a atuação do poder público.
Uma das perguntas do questionário apresentava um cenário hipotético: quanto tempo a prefeitura levaria para consertar um buraco na rua do entrevistado e quanto tempo demoraria para fazer o mesmo serviço em um bairro mais rico. Em média, os entrevistados estimaram que o reparo em seu próprio bairro levaria mais de três semanas — e enxergavam uma diferença expressiva a favor dos bairros ricos, que, na percepção deles, seriam atendidos em cerca de cinco dias.
Os resultados mostram que moradores de áreas mais concentradas em pobreza avaliam pior a qualidade dos serviços públicos, acreditam que a prefeitura atende mais rapidamente bairros ricos e apresentam menor probabilidade de formalizar seus negócios.
Em entrevista ao pesquisador, um líder comunitário de Brasilândia, área periférica de São Paulo, afirmou ter pedido a pavimentação de uma rua há 2 anos, sem sucesso. Em algumas quadras de distância, no Parque São Luís, área mais nobre da cidade, as ruas foram reparadas antes da temporada de chuvas.
Segundo o estudo, quando comparados com respondentes em áreas com menor concentração de pobreza, moradores de áreas com maior concentração de pobreza avaliam os serviços públicos como de qualidade mais baixa, percebem uma diferença ainda maior no tempo de resposta da prefeitura entre bairros pobres e ricos e têm probabilidade sensivelmente menor de formalizar a própria atividade econômica.
Recife, São Paulo e Brasília
Embora a análise quantitativa seja nacional, a etapa qualitativa concentrou-se em entrevistas com vereadores, prefeitos, burocratas e lideranças comunitárias da Região Metropolitana do Recife e de São Paulo.
Segundo o pesquisador, São Paulo aparece como um dos casos mais emblemáticos porque reúne elevada capacidade econômica e altos níveis de segregação. Já Recife apresenta uma dinâmica marcada por forte concentração espacial da renda em bairros como Casa Forte e Boa Viagem, ao lado de bolsões de pobreza distribuídos por diferentes regiões da cidade. Borba também aponta Brasília como um destaque pelo forte contraste entre o Plano Piloto e as regiões administrativas periféricas.
Em tais cidades, na avaliação do pesquisador, ainda que as administrações locais implementem políticas sociais, os investimentos em infraestrutura urbana tendem a permanecer concentrados nas áreas mais ricas.
Por outro lado, Belo Horizonte e Curitiba aparecem como exemplos em que essas desigualdades territoriais se manifestam com menor intensidade, reflexo de uma maior integração socioeconômica entre os bairros.
Impacto da reforma tributária
Questionado sobre os efeitos da reforma tributária, o pesquisador afirma que ela pode contribuir para reduzir desigualdades entre municípios, mas dificilmente resolverá as disparidades dentro das próprias cidades.
“Acredito que um dos potenciais da reforma tributária seja reduzir parte das desigualdades entre municípios. Mas não sou tão otimista em relação à capacidade da reforma de corrigir as desigualdades dentro dos próprios municípios. Não existe um mecanismo institucional que obrigue ou incentive essa redistribuição territorial, então, mesmo que a reforma consiga corrigir parte das diferenças entre municípios, continuará dependendo muito da atuação dos governos locais. Será necessário que eles tenham incentivos e, principalmente, vontade política.”
Para ele, uma das políticas com potencial para romper esse ciclo é a habitação social planejada de forma integrada ao tecido urbano. “Com o tempo, isso poderia ajudar a romper essa percepção negativa que parte da população de baixa renda tem em relação ao Estado”, conclui.
De acordo com outro estudo conduzido pelo pesquisador, conjuntos do Minha Casa, Minha Vida construídos em áreas periféricas tendem a reforçar a segregação e produzir efeitos negativos sobre a governança local. Já empreendimentos implantados em áreas mais integradas da cidade apresentam resultados significativamente melhores.