O volume agregado de investimentos em infraestrutura no Brasil permanece muito aquém do necessário para universalizar o acesso aos serviços e impulsionar a produtividade da economia. Mantida a razão Investimento/PIB de 2025 (estimada em 2,19% do PIB), não se modernizaria a infraestrutura do país nem em duas décadas, pois para tanto demandaria sustentar uma taxa acima de 4,6% do PIB.
Este artigo delineia uma agenda mínima para assentar as bases do processo de modernização. O ponto de partida é tornar o investimento em infraestrutura uma política de Estado e garantir sua melhor governança.
Enquanto política de Estado, é essencial que as instituições não sejam capturadas por interesses particulares, usadas politicamente, instrumentalizadas como objeto de troca nas esferas do poder. Nesse sentido, a agenda mínima em infraestrutura impõe uma obrigação republicana de defesa da autonomia técnica, financeira e administrativa das agências reguladoras, protegendo-as de interferência política e de uma eventual asfixia fiscal por conta da desorganização das contas públicas.
A influência política sobre as agências vem se acentuando em anos recentes, com indicações de dirigentes nem sempre pautadas em requisitos técnicos para a função. É de fundamental importância impedir a captura do processo regulatório por agentes políticos, desacreditando instituições essenciais para a provisão privada de serviços de infraestrutura em economias de mercado em bases eficientes, equilibrando entre consumidores e firmas.
Ao mesmo tempo, faz-se necessário atualizar a ação das agências, reduzindo a carga regulatória por força da revisão do impacto de normas e decisões, com especial atenção às barreiras à entrada, assim como estudar eventual simplificação das estruturas administrativas e organizacionais com o intuito de aperfeiçoar a regulação das atividades de infraestrutura.
A previsibilidade regulatória é um bem público e que se garante com agências independentes, tecnicamente capacitadas e com autonomia decisória, e com recursos para levar adiante sua missão. O poder público deve se ater ao espírito e à letra da Lei das Agências de 2019, propiciando uma redução do risco regulatório e logo ampliando a atratividade dos investimentos em infraestrutura, ao não permitir o uso das agências reguladoras para fins de barganha política, como moeda de troca, nem tampouco restringir seus orçamentos ao ponto de incapacitá-las para desempenhar a necessária fiscalização das atividades reguladas.
Qual o significado de governança, nesse contexto? Bem governar os investimentos em infraestrutura, seja do setor público ou financiado pelo setor público, significa planejar de forma rigorosa, definir claramente prioridades com base numa análise ex ante do custo-benefício dos projetos e de sua taxa social de retorno, e garantir uma execução eficiente, avaliando ex post seus resultados.
É fundamental melhorar a qualidade do planejamento, inclusive pelo fato que em tempos recentes, o planejamento do setor tem sido fragilizado por decisões ad hoc e tecnicamente falhas do Congresso., com interesses particulares se sobrepondo ao interesse público. Nesta perspectiva, o governo deve evitar assumir custos e riscos tipicamente privados no afã de impulsionar os investimentos, mesmo quando haveria algum espaço fiscal, pois, iniciativas dessa natureza carecem de racionalidade econômica.
Para tanto, há necessidade de o mercado funcionar de forma eficiente, com menos fricção, minimizando os custos de transação enfrentados pelo setor privado, responsável por cerca de dois-terços dos investimentos em infraestrutura. Em essência, deve-se garantir maior segurança jurídica para os investimentos privados com clareza, transparência, estabilidade e obediência às regras e sua aplicação.
Seria desejável, na esfera do judiciário, acelerar/dar precedência a revisões de decisões monocráticas pelos colegiados, para fortalecer a estabilidade do direito; o uso jurisprudencial do consequencialismo, pelo filtro ex-ante do impacto econômico das decisões judiciais, consistente com a Lei de Introdução das Normas do Direito Brasileiro (art. 20, em particular); no âmbito contratual, a utilização sistemática de instrumentos de arbitragem e comitês de resolução de disputas, para dirimir conflitos; e no perímetro dos órgãos de controle, melhor definição das suas instâncias e competências.
Há, porém, espaços onde o setor privado investe muito abaixo do necessário – projetos em que a taxa social de retorno diverge de forma significativa da taxa privada – e podem ser identificadas e quantificadas externalidades de primeira ordem.
Deve-se, nesses casos, ampliar de forma responsável (respeitando as restrições fiscais) e com racionalidade econômica os investimentos públicos, direcionando-os para projetos de maior retorno para a sociedade. O uso criterioso de recursos públicos implica igualmente evitar que o poder discricionário sobre os recursos se concentre nas mãos de grupos de interesse, levando à sua má alocação e desperdício, por força de decisões arbitrárias e sem base técnica.