Opinião
A transação tributária foi concebida como a grande promessa de racionalização da cobrança fiscal. Com a edição da Lei nº 13.988/2020, o governo federal sinalizou que o tempo dos Refis indiscriminados havia acabado. No lugar de parcelamentos em massa, cheios de perdões generalizados e sem critério, passamos a ter uma ferramenta supostamente calibrada: descontos só para quem realmente precisa, aferidos segundo a capacidade de pagamento do devedor, e jamais sobre o principal do tributo, preservado como núcleo intangível da obrigação. A ideia parece imune aos vícios do passado.
Ao mesmo tempo, a Lei nº 13.988/2020 fixou, já em seu artigo inaugural, que a aplicação e regulamentação da transação devem observar princípios como a isonomia, a capacidade contributiva, a transparência, a moralidade, a razoável duração do processo e, em especial, a eficiência. Essa escolha legislativa abriu espaço para interpretações mais flexíveis, pois a eficiência administrativa não raramente entra em choque com a rigidez formal da legalidade tributária. O que fazer quando o custo de cobrança de um débito supera o benefício arrecadatório? O que deve prevalecer: a vedação literal de reduzir o principal ou a exigência constitucional e legal de que a Administração atue de forma eficiente?
Essa tensão se tornou especialmente visível nos programas de transação voltados a débitos de pequeno valor. Diversos editais da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional passaram a prever condições diferenciadas para dívidas reduzidas, em regra até 60 salários-mínimos, nas quais a aferição da capacidade de pagamento do contribuinte foi afastada em favor de critérios automáticos de desconto. O Edital PGDAU nº 11/2025, por exemplo, estabeleceu condições padronizadas para a transação de pequeno valor, permitindo entrada simbólica de 5% em até cinco parcelas e redução de até 50% do saldo devedor, conforme o prazo escolhido. De forma semelhante, o Desenrola Rural, voltado especificamente a dívidas do agronegócio familiar, reproduziu a mesma lógica, ao autorizar descontos expressivos em débitos até o mesmo limite, prorrogados até 30 de janeiro de 2026 pelo Edital PGDAU nº 17/2025.
Lógica de irrecuperabilidade presumida
O fundamento dessa política é pragmático. Débitos de baixo montante, embora numerosos, representam um grande desafio de gestão: demandam energia administrativa desproporcional e geram execuções fiscais cujo custo muitas vezes excede o valor discutido. Manter esse estoque ativo significa mobilizar servidores, sistemas e até o Poder Judiciário em demandas de baixo retorno. Nesse cenário, a concessão de descontos padronizados atua como medida de racionalização: em vez de insistir na cobrança integral, o Estado aceita recuperar parcialmente o crédito, em condições mais acessíveis, garantindo ingresso imediato em caixa e encerramento de milhares de processos. Trata-se da aplicação concreta de uma lógica de irrecuperabilidade presumida e da economicidade administrativa. Do ponto de vista econômico-administrativo, o raciocínio é irretocável.
Spacca
Essa abordagem, no entanto, não é isenta de críticas. De um lado, é inegável que se harmoniza com o princípio da eficiência, previsto na própria Lei nº 13.988/2020. De outro, desafia a vedação expressa de redução do principal, o que gera insegurança jurídica. Embora a PGFN sustente que os descontos concedidos recaem prioritariamente sobre acréscimos legais, na prática muitos editais resultam em abatimentos sobre o valor total da dívida, atingindo também o principal. Essa prática tensiona a legalidade estrita, mas é defendida como medida de interesse público, já que a alternativa seria não recuperar nada desses créditos.
Além disso, há a questão da isonomia. Ao dispensar a análise da capacidade de pagamento, a transação de pequeno valor nivela por baixo, o que, em última consequência, pode implicar tratar igualmente contribuintes em situações desiguais. O pequeno produtor rural em dificuldade financeira recebe o mesmo desconto que aquele com patrimônio confortável. O resultado é que a padronização, embora eficiente, gera distorções. O critério objetivo (valor da dívida) substitui o critério subjetivo (a capacidade contributiva) e, nesse movimento, a equidade individual é sacrificada em nome da simplicidade administrativa. É o preço da padronização: ganha-se em celeridade e previsibilidade, mas perde-se em justiça individualizada.
Inadimplência estratégica
Há quem possa chamar essa lógica de “anistia disfarçada”, com periodicidade previsível e público-alvo cada vez mais amplo. Não deixa de ser curioso que a lei tenha nascido para enterrar os Refis, mas, passados poucos anos, os editais de pequeno valor resgatam a lógica da remissão automática, ainda que sob roupagem mais sofisticada. O contribuinte atento percebe que para débitos pequenos, a melhor estratégia pode ser não pagar e esperar o próximo edital. É o risco da chamada inadimplência estratégica, estimulada pelo próprio Estado.
Por outro lado, negar a utilidade prática dessas medidas seria ingenuidade. O estoque da dívida ativa é gigantesco, boa parte de difícil recuperação, e a transação de pequeno valor tem permitido a regularização de milhares de contribuintes e a entrada imediata de recursos que, de outra forma, jamais ingressariam. A União está, sim, sendo pragmática. E talvez essa seja a lição incômoda: a legalidade estrita, em matéria tributária, nem sempre resiste ao teste da eficiência administrativa. Eis aqui o paradoxo que se pretende evidenciar.
A análise crítica, portanto, deve reconhecer os méritos e riscos dessa política. Como mérito, está a desjudicialização de milhares de execuções fiscais de baixo impacto, a liberação de recursos humanos e tecnológicos para a cobrança de grandes devedores e a geração de receita imediata em valores que, de outra forma, permaneceriam paralisados. Também há o aspecto social: no caso do Desenrola Rural, muitos pequenos produtores puderam regularizar sua situação fiscal e voltar a acessar crédito oficial, o que tem reflexos positivos para a economia agrícola.
Aceitar menos para receber mais
Os riscos, por outro lado, incluem o potencial estímulo à inadimplência estratégica e há o risco de erosão da autoridade da lei, já que a vedação expressa de reduzir o principal passa a ser relativizada por atos infralegais. Nesse ponto, talvez seja necessário que o próprio legislador esclareça os limites dessa flexibilização, incorporando de forma mais transparente as hipóteses em que a eficiência justifica renunciar à literalidade da vedação.
O que se observa é que a União vem fazendo uma opção política clara em aceitar menos para receber mais, em termos proporcionais. Essa opção é defensável sob o prisma da eficiência e da economicidade, mas deve ser acompanhada de debate público e controle jurídico, para que não se transforme em anistia velada nem em estímulo ao descumprimento voluntário. A experiência da transação de pequeno valor, seja no âmbito geral, seja em programas setoriais como o Desenrola Rural, mostra que é possível compatibilizar arrecadação com realidade econômica, mas também evidencia que o equilíbrio entre legalidade e eficiência é delicado.
Em última análise, o princípio da eficiência, expresso na Lei nº 13.988/2020, funciona como cláusula de abertura para permitir soluções criativas em situações de antieconomicidade. Mas eficiência sem legalidade corre o risco de se converter em arbítrio, assim como legalidade sem eficiência pode resultar em estagnação. O desafio está em encontrar o ponto de equilíbrio, de modo que a transação tributária se mantenha fiel à lei e, ao mesmo tempo, cumpra sua função de política pública capaz de destravar créditos paralisados e fomentar a regularização fiscal. O debate em torno da transação de pequeno valor revela que esse equilíbrio ainda está em construção e que sua consolidação dependerá da capacidade de conciliar, na prática, as exigências da legalidade estrita com as demandas de eficiência que a própria lei consagrou.