Quando o Supremo Tribunal Federal validou o perdão a partidos que descumpriram a reserva de recursos para candidaturas negras, deu um passo rumo à igualdade ou oficializou que, na política eleitoral, a infração compensa?
Essa foi a pergunta que atravessou o julgamento das ADIs 7.706 e 7.707, encerrado em junho deste ano. A Corte confirmou a validade da Emenda Constitucional 133, de 22 de agosto de 2024, que destina 30% dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha e do Fundo Partidário a candidaturas de pessoas pretas e pardas. Rede Sustentabilidade, Federação Nacional das Associações Quilombolas e Procuradoria-Geral da República sustentaram que o percentual rígido representava retrocesso diante das resoluções do TSE, que exigiam proporcionalidade com piso de 30%. E, sobretudo, questionaram a anistia concedida aos partidos que, nas eleições anteriores, simplesmente não repassaram o que deviam.
O relator, ministro Cristiano Zanin, votou pela improcedência. Para ele, o Congresso concretizou direitos fundamentais por meio de debate institucional, cabendo ao Legislativo a escolha do percentual. Quanto ao art. 3º, sustentou que não havia anistia, mas “refinanciamento” em regime de transição. Divergiu o ministro Flávio Dino, acompanhado por Cármen Lúcia, Edson Fachin e Alexandre de Moraes, no sentido de que a regra legitimava o descumprimento pretérito e comprometia o projeto constitucional de uma sociedade sem racismo.
Prevaleceu a tese do relator. E prevaleceu apoiada em uma palavra que merecia exame bem mais cuidadoso: diálogo.
Diálogo não é acomodação
Diálogo entre poderes não é sinônimo de qualquer interação entre instituições. É um processo de circulação recíproca de argumentos, no qual as decisões de um órgão provocam respostas, revisões e contraposições em outro, dentro de um ambiente de interlocução permanente. Pressupõe que dissenso e conflito são inerentes à democracia e exige disposição para responder aos argumentos alheios, justificar escolhas publicamente e admitir influência mútua. A legitimidade do arranjo vem da qualidade deliberativa do processo, não do simples fato de que duas instituições agiram em sequência.[1]
Essa distinção não é acadêmica. É ela que separa diálogo de acomodação.
O que ocorreu nas ADIs 7.706 e 7.707 teve outro nome. O que se consolidou foi um ciclo vicioso: o Congresso descumpriu reiteradamente as regras de financiamento proporcional construídas pela jurisprudência do TSE e do próprio STF, editou uma emenda constitucional para se autoanistiar e, no ato derradeiro, o Supremo aceitou o arranjo sob o eufemismo de “regime de transição”. Longe de representar um amadurecimento republicano, o cenário evidenciou que a mera chancela de conveniências mútuas não configura verdadeiro diálogo institucional. Não houve circulação de razões: houve convergência de conveniências. Não houve resposta do Congresso aos argumentos da Corte: houve neutralização deles. Não houve última palavra provisória: houve ponto final na cobrança.
Chamar isso de diálogo foi fraudar o próprio conceito de diálogo.
E o erro foi duplamente grave. Primeiro, porque converteu uma categoria construída para limitar a supremacia judicial em salvo-conduto para a irresponsabilidade legislativa. Segundo, porque desarmou o vocabulário crítico: se o descumprimento sistemático de obrigações constitucionais passa a ser descrito como interlocução madura entre poderes, perdemos as palavras para nomear o que efetivamente aconteceu.
Diálogo institucional pressupõe que ambos os lados falem. Aqui, um lado falhou, o outro absolveu, e a isso se deu o nome de conversa.
Igualdade material não se refinancia
A EC 133/2024 é ambivalente por construção. O art. 1º constitucionalizou a cota racial no financiamento eleitoral, avanço real, primeira ação afirmativa da matéria produzida pelo Legislativo. O art. 3º, logo em seguida, considerou cumprida a aplicação de “recursos de qualquer valor” nas eleições anteriores. A mão que escreveu o compromisso foi a mesma que apagou o passado.
O ponto é que a igualdade material não admite esse tipo de contabilidade. Ela impõe tratar desigualmente os desiguais na medida em que se desigualam, e exige dos poderes públicos medidas concretas de compensação de assimetrias. Ações afirmativas são exatamente isso: discriminações positivas constitucionalmente legitimadas. Quando a sanção pelo descumprimento é sistematicamente substituída por repactuação benevolente, a política afirmativa obrigatória degrada-se em simples recomendação programática, e a força normativa da Constituição cede espaço a um arranjo em que o direito à representatividade deixa de ser garantia inegociável e passa a ser tratado como mero passivo contábil refinanciável. E isso é tudo menos diálogo institucional.
Há aqui algo que a doutrina antidiscriminatória descreve com precisão. Wallace Corbo demonstra que a discriminação indireta se manifesta justamente em normas aparentemente neutras, que não adotam critérios suspeitos nem revelam intenção discriminatória, mas produzem efeitos adversos e substancial privação de direitos de grupos vulneráveis[2]. O art. 3º da EC 133/2024 não menciona raça para excluir ninguém. Trata todos os partidos de modo idêntico. E, exatamente por isso, faz recair sobre a população negra, e apenas sobre ela, o custo integral de anos de descumprimento.
Adilson José Moreira mostra, na mesma direção, que o discurso da neutralidade racial e da igualdade puramente formal opera como retórica jurídica de manutenção das desigualdades: aquilo que se apresenta como tratamento igual a todos frequentemente preserva a hierarquia que diz combater. O art. 3º da EC 133 foi caso exemplar. Formalmente, tratou todos os partidos igualmente. Materialmente, converteu anos de descumprimento em nada.[3]
O voto do ministro Dino foi categórico ao registrar que a anistia “neutraliza o instrumento afirmativo, desfigura sua natureza jurídica e alcança o núcleo essencial do princípio da igualdade material”. A leitura converge com a jurisprudência consolidada da Corte, ADI 5.617, ADPF 186 e ADPF 738, segundo a qual a igualdade material impõe ao Estado deveres de efetivação e vedação ao retrocesso. Foi esse o sentido que prevaleceu quando o STF declarou inconstitucional a lei catarinense que proibia cotas étnico-raciais. Não foi o sentido que prevaleceu aqui.
Vale registrar um detalhe que não é detalhe: na atual composição do Supremo, apenas dois ministros se autodeclaram pardos, o ministro Dino e o ministro Nunes Marques, e foi o primeiro deles quem abriu a divergência. Não se trata de reduzir o voto à biografia de quem o proferiu. Trata-se de reconhecer que a experiência de pertencimento social informou a percepção do que estava efetivamente em jogo. Foi o ministro Dino quem viu, com clareza que faltou à maioria, que a emenda não organizava um cronograma de pagamentos. Escrevia mais um capítulo de uma velha história brasileira, aquela em que a dívida com a população negra é sempre reconhecida e sempre adiada.
O preço do precedente
A mensagem que o julgamento transmitiu é simples e trágica: descumprir compensa. Ao tolerar o descumprimento pretérito mediante o compromisso frouxo de adequação futura, o Tribunal não apenas legitimou a impunidade das agremiações, como criou perigoso incentivo jurídico e moral para futuros descumprimentos. Já vimos esse filme no financiamento de campanhas femininas. Veremos de novo, porque a regra ficou posta: infringe-se, aguarda-se a emenda, aprova-se o perdão, e o Supremo referenda em nome do diálogo. Entre o dever público de promoção da igualdade material e a impunidade das agremiações partidárias, o Supremo escolheu a segunda.
Nesse arranjo, a jurisdição constitucional abdicou de sua função contramajoritária. Cabe ao Supremo proteger os direitos fundamentais dos grupos minorizados contra as investidas ou omissões das maiorias parlamentares eventuais, impedindo que conquistas civilizatórias sejam esvaziadas por conveniências partidárias momentâneas. Ao contrário disso, Congresso e Corte, em aliança institucional pela anistia, escreveram mais um capítulo do descompromisso dos poderes constituídos com a participação da população negra na política brasileira.
Rotas de saída: o que poderia ser feito e o que ainda pode ser feito
Em Esferas da Justiça, Michael Walzer lembra que o objetivo da igualdade é uma sociedade livre da superioridade, a esperança pelo “fim das mesuras e rapapés; das bajulações e adulações; fim do temor trêmulo; fim dos todo-poderosos; fim dos senhores, fim dos escravos”[4]. A igualdade racial no processo eleitoral não se satisfaz com adiamentos.
Nada disso exigia que o Supremo legislasse. Não se pedia à Corte que fixasse percentual, arbitrasse multa ou substituísse o Congresso na formulação da política. Bastava dar ao parágrafo único do art. 3º a eficácia que o próprio dispositivo anuncia: manter a regra de transição, mas condicionar a validade da quitação à comprovação, perante a Justiça Eleitoral, da aplicação efetiva dos valores devidos a partir de 2026, com restabelecimento automático das sanções em caso de novo descumprimento. Anistia sob condição resolutiva, não perdão incondicional. Era a emenda lida contra a leitura complacente da emenda.
A isso poderia somar-se exigência simples e de baixo custo institucional: que os partidos divulguem, a cada eleição, o valor devido, o efetivamente aplicado e o saldo remanescente, em série histórica aberta ao escrutínio público. O que não se mede não se cobra, e o que não se cobra se repete. E isso ainda pode ser feito: a fiscalização do cumprimento a partir de 2026 segue inteiramente aberta, na Justiça Eleitoral e no controle das contas partidárias, onde cada real não aplicado continuará sendo exigível.
Parlamentares e juízes constitucionais precisam abandonar as anistias, os perdões, os “refinanciamentos”, as “transições” e todos os demais eufemismos que apenas maquiam a impunidade institucional. E precisam, sobretudo, parar de chamar de diálogo aquilo que é o seu exato oposto: o silêncio combinado entre quem devia cobrar e quem devia pagar.
[1]GODOY, Miguel Gualano de. Devolver a Constituição ao povo: crítica à supremacia judicial e diálogos institucionais. Belo Horizonte: Fórum, 2017.
[2]CORBO, Wallace. Discriminação indireta: conceito, fundamentos e uma proposta de enfrentamento à luz da Constituição de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2024.
[3]MOREIRA, Adilson José. Tratado de direito antidiscriminatório. São Paulo: Contracorrente, 2020.
[4]WALZER, Michael. Esferas da justiça: uma defesa do pluralismo e da igualdade. São Paulo: Martins Fontes, 2003. p. XVI.