Por meio da Emenda Constitucional nº 132/2023, o Brasil buscou unificar a tributação do consumo em dois tributos e se socorreu de um mecanismo interno de repartição de receitas para satisfazer a autonomia dos entes públicos. Isso trouxe inegáveis avanços do ponto de vista da racionalidade jurídica, tanto jurisprudencial, como normativa (ao menos em níveis de expectativa), visto que haverá centralização das normas, outrora pulverizadas em cada ente federado, e da hermenêutica. Fala-se também que haverá eficiência no cumprimento de obrigações acessórias pelo contribuinte, já que a gestão do crédito tributário ficará unificada no Comitê Gestor do IBS (CG-IBS), em níveis subfederativos, na Receita Federal, ao nível federal. O regime jurídico é sem dúvida interessante e inteligente.
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Ocorre que, ao se criar dois tributos unidos por um mesmo regime jurídico, de competências distintas, criou-se um problema processual e para o sistema de justiça, que é a definição das competências jurisdicionais para apreciação das ações antiexacionais e das execuções fiscais. O problema é estruturalmente identificado na hipótese de que, ajuizada uma contenda em que se impugna o IBS, o entendimento jurídico acerca do assunto será necessariamente replicado na CBS, em razão do artigo 149-B da Constituição; há, assim, uma clássica situação de litisconsórcio passivo unitário.
Caso se permita o ajuizamento pulverizado de ações na justiça estadual de primeira instância, o interesse federal atrairia a competência para a justiça federal. Entretanto, o Judiciário federal não possui estrutura suficiente para absorver a quantidade imensa de ações que envolvem os assuntos fiscais. Segundo dados extraídos do censo do Conselho Nacional de Justiça [1], existem no Brasil cerca de 12 mil magistrados estaduais em atividade e, apenas, aproximadamente 2.300 magistrados federais.
Núcleo 4.0 e ações diretas
Diante desse dilema, se noticia [2] [3] o esboço de uma proposta, apresentada em 2025 ao CNJ, então presidido por Luís Roberto Barroso, por meio da qual se criaria um Núcleo de Justiça 4.0, composto por juízes estaduais e federais convocados, incumbidos de apreciar toda demanda envolvendo o IBS e a CBS. Em adição, também ficaria criada a figura da Ação Direta de Legalidade (ADL) e de Ilegalidade (Adil), por meio da qual o Superior Tribunal de Justiça passaria a ter a competência para apreciar ações de controle abstrato da legislação infraconstitucional em face de parâmetros legais. A sugestão é inteligente, todavia, esbarra em obstáculos financeiros e, no nosso sentir, demanda mais esforços e custos do que a solução que apresentaremos.
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Ao se deslocar para um novo tribunal as ações fiscais, o modelo concebido terá que lidar com um desafio orçamentário que é retirar dos judiciários estaduais uma das principais fontes de receita com as custas processuais e advindas do spread bancário pago pelas Instituições Financeiras conveniadas, oriundo dos depósitos judiciais. Restará aos tribunais estaduais ações em que, usualmente, são concedidos os benefícios da justiça gratuita, tais como as ações de família, criminais, ou cíveis de menor repercussão financeira. A trade off será o (aliás, necessário) recrudescimento da concessão de justiça gratuita ou a impactação do orçamento-geral dos Estados para ampliação dos duodécimos aos tribunais, buscando-se cobrir o déficit de receita, inclusive no que tange aos chamados fundos de aparelhamento do Judiciário.
Dilema existente foi resolvido no Direito Comparado de um outro modo
Optou-se pelo reconhecimento constitucional da independência do órgão responsável pelo processo administrativo, conferindo a suas decisões status jurisdicional.
O exemplo mais reconhecido é o do Conseil d’État francês, que consiste em um Tribunal Administrativo que teve a si reconhecido o status de Justiça Administrativa, com submissão das suas decisões à proteção da coisa julgada. Inspirados na França, dentre outros países, Portugal também aderiu à arquitetura, porém com modificações sensíveis.
A legitimação jurisdicional das decisões do Conseil d’État não decorre de previsão constitucional expressa, ela foi construída jurisprudencialmente pelo Conseil constitutionnel, que, a partir do artigo 16 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, por meio dos precedentes tomados nos casos nº 80-119 DC/1980 e 86-224 DC/1987, elevou a independência da jurisdição administrativa ao nível constitucional. O caráter jurisdicional foi afirmado por um critério processual: decidiu-se pela irresistibilidade de suas decisões administrativas, conferindo-lhes uma espécie de eficácia de coisa julgada. Trata-se, em suma, de uma legitimação obtida pela demonstração prática de que o órgão age com independência ao julgar e não de uma qualificação jurídica previamente positivada na norma.
O modelo português percorreu a via constitucional expressa. A partir da revisão constitucional de 1989, os tribunais administrativos e fiscais passaram a integrar o Poder Judiciário como uma de suas ordens jurisdicionais, previstas nos artigos 209º e 212º da Constituição da República Portuguesa, sendo qualificados como órgãos de soberania pelo artigo 110º. Essa qualificação tem consequência dogmática fundamental: o caráter jurisdicional das decisões dos tribunais administrativos e fiscais não precisou ser demonstrado pela prática ou inferido de construção jurisprudencial, ele é extraído da própria arquitetura constitucional. A coisa julgada de suas decisões decorre diretamente da Constituição.
Voltando ao Brasil, a experiência com o Comitê Gestor (e com o Carf) nos permitirá sair do sistema de unicidade jurisdicional para o da dualidade. O CG-IBS terá ampla representatividade, seja em relação aos entes federados, seja em relação aos contribuintes, e expertise para lidar com as questões fiscais que são reconhecidamente complexas. Possuímos uma grande estrutura, tanto no aspecto administrativo como orçamentário, para julgar as lides fiscais, com especialidade e ampla representatividade. Por qual motivo não conferir a essas decisões status jurisdicional, se o modelo já foi testado e referendado no direito comparado?
Do ponto de vista jurídico, deve-se levar a sério o questionamento se a medida preencheria a garantia individual da inafastabilidade da jurisdição, cláusula pétrea constitucional. Nosso entendimento é pelo preenchimento, uma vez que o reconhecimento do status jurisdicional ao contencioso administrativo do IBS/CBS deverá ser realizado por meio de emenda constitucional que, pelo seu conteúdo, não tenderá a abolir a cláusula constitucional, mas apenas dar uma alternativa ao seu exercício, e garantindo um forte apelo de autonomia ao Comitê Gestor e ao Carf, com preservação da via judicial tradicionais às controvérsias eminentemente jurídicas.
É possível estabelecer que o caráter jurisdicional das decisões da justiça fiscal administrativa se restringe às questões fáticas, remanescendo, assim, a possibilidade de se levar ao Judiciário controvérsias relacionadas ao direito abstrato, nas quais a decisão poderia ser tomada sem a necessidade de exames empíricos. Haveria uma espécie de “Súmula 7 / STJ”, em primeira instância. Nesse caso, dado que essas controvérsias representam uma parcela significativamente menor dos processos judiciais, em razão do filtro instalado, a competência poderia ser exercida pela Justiça Federal, com plena aplicação do princípio do destino para se definir o estado e o município litisconsortes unitários com a Fazenda Nacional; estarão intactas as previsões constitucionais quanto às competências dos tribunais.
Enfim, já instalamos um órgão com representatividade federativa amplíssima, com garantia da participação de contribuintes na sua composição. Data venia, espelhar o CG-IBS e o Carf em um novo Tribunal Judicial significa replicar essa mesma estrutura, com problemas orçamentários evidentes, sendo que existe uma alternativa mais barata, embora ideologicamente tenha suas complexidades. O nosso argumento é que a solução está em visitarmos o Direito Comparado e saltarmos do modelo de unicidade jurisdicional, para o da dualidade, inclusive para, finalmente, implementarmos as execuções fiscais administrativas. É um bom tempo para refletirmos sobre o tema e aprofundarmos no assunto. É a modesta provocação.
[1] CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números 2025. Brasília: CNJ, 2025.
[2] ABREU, Murilo Silvio de. Como será o contencioso judicial do IBS/CBS? Três perguntas e uma proposta para uma nova arquitetura do sistema judicial brasileiro de litígios tributários. Revista de Direitos Fundamentais e Tributação (RDFT), v. 8, n. 1, p. 1-20, 2025. DOI: 10.47319/rdft.v8n1.103.
[3] CNJ vai sugerir tribunal virtual misto para julgar demandas sobre IBS e CBS. Consultor Jurídico (ConJur), São Paulo, 17 set. 2025. Disponível aqui.